常德市武陵区人大常委会内司工委主任  张爱华

对规范性文件进行备案审查是法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，是各级人大常委会实施法律监督的一种重要手段，因其政策性、法律性强、牵涉面广而倍受社会关注。笔者认为，整个规范性文件备案审查的程序操作一般可分为预审登记、初审、意见反馈、异议审查等四个阶段。本文试就规范性文件备案审查的程序操作及操作过程中应做的工作和应注意的问题谈一些个人的看法。

一、预审登记阶段

预审登记阶段是规范性文件备案审查的开局阶段和启动阶段，也是规范性文件备案审查工作的必经阶段。从实际操作来看，这一阶段的工作主要有四项：一是对符合报送备案要求的予以备案；二是对于不属于报送备案范围的，将相关资料退还报送机关；三是对存在报送备案瑕疵的通知报送机关补正；四是对已经备案的规范性文件进行登记。在这一阶段应注意以下几个方面的问题：

1、报送备案的时限要和主体要求问题。按照各级人大常委会制定的规范性文件备案审查办法，规范性文件应当自发布（印发）之日起30日内由制定机关或文件起草机关报送备案。在这里有两个问题值得注意，一是没有在规定期限内报送备案怎么处理？笔者认为可分层次处理，对一般性超期的，口头告知报送机关，并要求在今后的工作中改进，对严重超期的，给予在行政区域内通报批评，并可视情求追究有关机关和人员的责任；二是报送主体不符合要求怎么处理？如两个或两个以上机关制定的规范性文件应由文件起草机关负责报送备案，但现在却是文件下发机关来报送备案，有的同志认为应该按照不属于报送范围类处理，应告知报送机关，退还已报送的规范性文件，有的同志认为应按格式不符合要求处理，通知报送机关补正，笔者认为在缺乏明确规定的情况下，以补正材料的方式较为妥当。

2、报送的规范性文件不符合实质要件和形式要件的处理问题。一是不符合实质要件的处理问题。不符合实质要件，就是不属于报送备案范围的情况，按照规定告知报送机关，退还已经报送的规范性文件。在这里需要注意两个问题，第一个问题是如何告知，第二个问题是如何退还的问题。对第一个问题，笔者认为应书面告知，并说明退还的理由就是不属于报送备案范围。对第二个问题，笔者认为，退还的不仅仅只是规范性文件，还应包括已报送的全部附件。二是不符合形式要件的处理，也就是材料不齐全或格式不符合要求的报备文件的处理。笔者认为，也应书面通知，让报送机关知道哪些材料不齐全，哪些格式不符合要求，应在多长期限内补正，这些具体的事项用口头通知的形式也显得很不严肃。

二、初审阶段

初审是规范性文件备案审查的必经阶段。也就是说，每一件规范性文件都必须经过初审这一阶段，因为只有对规范性文件进行初审，才可以对规范性文件是否适当作出评判。笔者认为，这一阶段的工作主要有以下几项：一是对规范性文件进行初审；二是出具初审意见书；三是对适当的规范性文件终止审查；四是对存在不适当情形的规范性文件，将初审意见书提交常委会主任会议讨论。在这一阶段，应主要注意以下几个方面的问题：

1、初审的期限问题。按照规定，初审一般应在收到审查要求或审查建议后三个月内完成，但对于不能在三个月内初审完毕怎么处理，各级常委会制定的审查办法没有规定。笔者认为应及时向常委会主任会议报告，由主任会议根据实际情况决定予以延期，但延长的期限以不超过一个月为宜。

2、初审的程序启动问题。从实际情况来看，启动初审程序主要有三种途径：一是报送机关的报送备案；二是政府、法院、检察院向常委会书面提出审查要求；三是其他国家机关、社会团体、企业、事业单位及公民向常委会提出审查建议。在这里需要注意审查主体问题，对审查要求或审查建议，一般情况下由常委会备案审查工作机构进行初审，但要求对政府工作部门（政府办公室除外）发布的规范性文件进行审查的，应当由常委会备案审查工作机构转政府法制机构审查并答复申请人，这一点在初审阶段是应予充分注意。

3、关于初审意见书。在这里有几个问题值得注意：一是对适当的规范性文件是否应出具初审意见书的问题。有的同志认为不需要，只要登记就可以了，笔者认为应出具初审意见书。按照规定，对不存在不适当情形的规范性文件应终止审查，并将审查意见通报制定机关，没有初审意见书，通报什么呢？怎么通报？怎么记录和归档呢？所以，初审意见书是必须的。二是对存在不适当情形的规范性文件也应出具初审意见书，初审意见书是向常委会主任会议报告的基础，是拟定《规范性文件审查意见书》的前提。综上，对规范性文件进行备案审查均应出具初审意见书。

三、意见反馈阶段

意见反馈阶段的工作从两个方面予以概括：一是对适当的规范性文件备案审查后的意见反馈，对于这种情形，适用初审意见书的形式反馈意见，这种情形在前面已阐述过，在这里不再重复；二是对存在不适当情形的规范性文件备案审查的意见反馈，在这一部分我们主要谈这一阶段的工作和应注意的问题。笔者认为，这一阶段的工作主要有以下几个方面：一是出具《规范性文件审查意见书》；二是意见反馈。在这个阶段应注意以下几个方面的问题：

1、规范出具《规范性文件审查意见书》应注意的问题。出具《规范性文件审查意见书》的前提是该规范性文件存在不适当的情形而面临自行修改或被废止的可能，出具的基础是初审意见书，这是出具《规范性文件审查意见书》应注意的前提和基础；同时，《规范性文件审查意见书》的出台还需经过常委会主任会议议定、常委会主任、副主任或秘书长签发等程序，而这些程序是不能缺少的。

2、反馈意见应注意的问题。一是由谁反馈的问题。有的同志认为应由常委会备案审查工作机构进行意见反馈，毕竟备案审查工作由常委会备案审查工作机构来做，情况也比较了解；有的同志认为《规范性文件审查意见书》由常委会主任会议议定，因此应当由常委会办公室反馈。笔者认为，由常委会备案审查工作机构反馈意见为宜。二是以谁的名义反馈。有的同志认为，常委会备案审查工作机构是承担规范性文件备案审查的主要工作机构，因此，应以常委会备案审查工作机构的名义进行反馈；有的同志认为应分别情况对待，常委会备案审查工作机构单独审查的以备案审查工作机构的名义反馈意见，联合审查的以备案审查工作机构和联合审查的委的共同名义反馈；有的同志认为，《规范性文件审查意见书》是经常委会主任会议议定后出台的，因此，应以主任会议的名义进行反馈；有的同志认为，主任会议议定只是一个程序，主任会议不是常委会工作机构，不能对外行文，因此只能以常委会或常委会办公室的名义进行反馈。笔者认为，依据《监督法》的规定和立法本意，反馈意见以常委会的名义进行为宜。

四、异议审查阶段

异议审查阶段不是规范性文件备案审查的必经阶段，仅在报送机关对《规范性文件备案审查意见书》有异议的情况下提出书面异议方启动异议审查程序。这个阶段的主要工作就是异议审查，异议成立的出具《同意异议意见书》，异议不成立的出具《驳回异议意见书》并要求报送机关研究处理。在这一阶段应注意以下几个方面的问题：

1、启动异议审查程序的条件问题。笔者认为应同时具备三个条件：一是报送机关对《规范性文件审查意见书》有异议，二是书面提出异议，三是在规定时间内提出异议。

2、报送机关的异议审查申请向谁提出的问题。有的同志认为，报送机关应向常委会备案审查工作机构提出异议审查申请；有的同志认为，报送机关应向常委会提出异议审查申请。笔者认为，考虑到《规范性文件审查意见书》的反馈是以常委会的名义进行的，因此，报送机关向常委会提出异议审查申请为宜。

3、异议审查应遵循的程序问题。从实际操作来看，主要应遵循以下程序：一是由常委会备案审查工作机构进行异议登记和审查；二是常委会主任会议对异议申请进行研究议定；三是常委会出具《同意（驳回）异议意见书》并要求报送机关研究处理。