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《湖南省国有资源有偿使用收入管理办法》解读

来源:湖南省财政厅 发布时间:2017-03-06 浏览次数:9568 次 【字体:
  

  第一条 为了优化国有资源配置,提高国有资源使用效益,规范国有资源有偿使用收入管理,防止国有资源收入流失,根据《湖南省非税收入管理条例》和其他有关法律、法规的规定,制定本办法。

  【解读】本条是关于《办法》的立法目的、立法依据的规定。

  一、《办法》的立法目的

  国有资源有偿使用收入是政府非税收入的重要组成部分。出台《办法》的目的是为了优化国有资源配置,提高国有资源使用效益,规范国有资源有偿使用收入管理,防止国有资源收入流失。其重大意义主要体现在三个方面:一是有利于提高资源配置效率。实行国有资源有偿使用,推行“使用者付费”制度,是市场经济国家的通行做法。按照科学发展观和可持续发展战略及建设“两型社会”的要求,各类国有资源在国家宏观调控下,应按照市场经济规律通过招标、拍卖、挂牌方式有偿出让,其收入必须纳入财政管理。市场配置国有资源,就是要体现公开、公正、公平、有偿使用的原则,变资源使用无偿和有偿取得的“双轨制”为有偿取得的“单轨制”,让国有资源的价格真实反映其稀缺程度,从而促进国有资源的规范高效利用。二是有利于从源头上防治腐败现象。在国有资源管理领域,由于资源的稀缺性,容易导致权力寻租,产生腐败。如果不及时、有效地加强其有偿使用收入的监督管理,很可能导致国有资源所有者管理缺位,国有资源收入在财政体外循环,收入部门化、自由化、福利化。因此,出台《办法》可规范国有资源的转让、出让和收入征管行为,防止国有资源有偿使用收入流失,从源头上建立起预防腐败的长效机制。三是有利于增加财政收入,增强政府的调控能力。国有资源有偿使用收入体现的是国家作为资源所有者的权益。经了解,我省有相当规模的国有资源有偿使用收入流失或者未纳入财政管理。通过加强和规范国有资源有偿使用收入的征收管理,可挖掘征收潜力,防止财政收入流失,培育财政收入新的增长点,增强公共财政保障能力和政府宏观调控能力。

  二、《办法》的立法依据

  我国《土地管理法》、《矿产资源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《城市房地产管理法》、《无线电管理条例》等法律法规对国有资源管理有单项规定。特别是《物权法》第46条至52条列举了矿藏、水流、土地、森林、无线电频谱等都属于国有资源。对这些国有资源实行有偿使用,在相关法律法规中也有相应规定。比如《物权法》第119条规定,国家实行自然资源有偿使用制度,但法律另有规定的除外。党的十七大报告也明确提出了“建立健全资源有偿使用制度”。财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)也列举了国有资源有偿使用收入的范围。这些规定为我省出台《办法》提供了可靠的法律和政策依据。《山东省国有资产资源有偿使用收入管理办法》(山东省政府令第231号)以及《海南省人民政府办公厅关于加强国有资源有偿使用收入管理的意见》(琼府办[2009]189号)等,都明确定义国有资源有偿使用收入属于政府非税收入,是政府财政收入的重要组成部分,并就国有资源实行有偿使用做出了比较详尽的规定,为我省出台《办法》提供了参考和借鉴。在依据上位法和财政部规范性文件规定,充分参考和借鉴外省经验的基础上,根据《湖南省非税收入管理条例》第八条“国有资源收益应当依据法律、法规、规章的规定设定和征收”的要求,出台本办法,为我省进一步规范国有资源有偿使用收入管理提供了强有力的法律依据。

 

  第二条 我省行政区域内国有资源有偿使用收入的征收管理和监督,适用本办法。法律、法规另有规定的,从其规定。

  【解读】本条是关于《办法》适用范围(空间效力)的规定。

  本条规定的含义是:本省行政区域内国有资源有偿使用收入的管理,包括征收管理、资金管理和监督管理,都要适用本《办法》。其中征收管理是重要环节,资金管理是核心问题,人大、政府以及有关部门的监督是有力保障。

  本条还规定法律、法规另有规定的,从其规定,是因为《办法》属于规章,有关法律、法规中对国有资源有偿使用另有规定的,规章不得与法律、法规规定相抵触。

 

  第三条 县级以上人民政府财政部门是国有资源有偿使用收入征收管理的主管部门。

行政监察、审计等部门应当按照各自职责,做好国有资源有偿使用收入征收管理的相关工作。

  【解读】本条是关于国有资源有偿使用收入主管部门以及相关部门职责的规定。

  根据《湖南省非税收入管理条例》第六条、第二十八条规定,县级以上人民政府财政部门是非税收入的主管部门,行政监察、物价、审计等部门按照各自法定职责,做好非税收入有关监督管理工作。由于国有资源有偿使用收入是非税收入,所以有本条规定。

 

  第四条 本办法所称国有资源有偿使用收入,是指依法履行国有资源管理职能、代行国有资源管理权的单位(不含执行企业财务会计制度的事业单位)开发利用国有资源取得的收益和依法出让、出租国有资源探矿权、采矿权、经营权、使用权等取得的收入。

  【解读】本条是国有资源有偿使用收入概念的界定。

  本条从国有资源有偿使用收入的执收单位和收入种类两个方面对概念进行了界定。

  一、国有资源有偿使用收入的执收单位

  1、依法履行国有资源管理职能的单位。按照相关法律规定,具体国有资源的管理职责由政府相关部门和单位承担。如国有土地资源由各级国土资源部门负责管理,水资源由各级水行政主管部门负责管理等等。这些依法履行国有资源管理职能的单位就成为了国有资源有偿使用收入的执收单位。

  2、代行国有资源管理权的单位(不含执行企业财务会计制度的事业单位)。由于历史原因,一些单位根据法律法规授权,或者经有权部门依法委托,取得并代行了部分国有资源管理权。这些单位也应视为国有资源有偿使用收入的执收单位。本条中“不含执行企业财务会计制度的事业单位”的规定,是从改革发展的角度作出的规定。将来随着我省事业单位分类改革的深入,事业单位职责完全理顺,执行企业财务会计制度的事业单位就不应属于国有资源有偿使用收入的执收单位。但从目前情况看,各地要结合本地事业单位分类改革实际,切实加强国有资源有偿使用收入的管理,避免各事业单位苦乐不均的现象。

  二、国有资源有偿使用收入的种类

  1、开发利用国有资源取得的收益。指依法履行国有资源管理职能、代行国有资源管理权的单位,自己开发利用国有资源取得的收入,按照财务制度以及税法的规定,扣除成本、费用、税金后的收益。

  2、依法出让、出租国有资源探矿权、采矿权、经营权、使用权等取得的收入。指依法履行国有资源管理职能、代行国有资源管理权的单位,依法出让、出租国有资源探矿权、采矿权、经营权、使用权等取得的全部收入。

 

  第五条 国有资源有偿使用收入包括:

  (一)国有土地、江河湖泊、水资源、地热使用权出让、出租等有偿使用收入;

  (二)探矿权、采矿权使用费和价款收入;

  (三)世界自然文化遗产、重点文物保护单位和政府投资建设风景名胜区的门票收入及有偿使用收入;

  (四)政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入;

  (五)政府投资建设公共设施的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权有偿使用取得的收入;

  (六)政府投资建设的道路、公共场地设置停车泊位取得的收入;

  (七)利用政府信誉和政府所拥有的信息、技术等资源取得的收入;

  (八)利用其他国有资源取得的收入。

  【解读】本条是关于国有资源有偿使用收入具体项目内容的规定。

  本条在依据上位法和财政部规范性文件规定,充分参考和借鉴外省经验的基础上,明确规定了国有资源有偿使用收入的具体范围,尤其是将世界自然文化遗产、重点文物保护单位和政府投资建设风景名胜区的门票收入及有偿使用收入;政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入;政府投资建设公共设施的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权有偿使用取得的收入;政府投资建设的道路、公共场地设置停车泊位取得的收入;利用政府信誉和政府所拥有的信息、技术等资源取得的收入,都纳入了国有资源有偿使用收入的范围,为今后加强国有资源有偿使用收入的管理明确了工作内容。

 

  第六条 国有资源有偿使用收入属于政府非税收入,实行预算管理,统筹安排;有法定专门用途的应当专款专用,主要用于国有资源的保护、开发和利用。

  任何单位不得坐收坐支、截留、挤占、挪用或者擅自减收、免收、缓收国有资源有偿使用收入。

  【解读】本条是关于国有资源有偿使用收入资金使用方面的规定。

  国有资源有偿使用收入属于政府非税收入,纳入同级预算管理,由地方政府统筹安排使用。但是,如果有关法律法规中已经规定国有资源有偿使用收入要实行专款专用的,财政部门在安排时从其规定,用于国有资源的保护、开发和利用。

 

  第七条 县级以上人民政府应当建立和完善激励机制,鼓励依法履行国有资源管理职能、代行国有资源管理权的单位利用闲置国有资源进行有偿使用,增加有偿使用收入。

  依法履行国有资源管理职能、代行国有资源管理权的单位利用国有资源进行有偿使用的,应当坚持合理开发与保护并重,实现国有资源的可持续利用。

  【解读】本条是促进国有资源有偿使用方面的规定。

  本条规定的含义是两点,一是县级以上人民政府要建立和完善激励机制,促进充分利用国有资源,尤其是闲置资源,推行有偿使用,避免资源浪费,最大限度增加有偿使用收入;二是在推行有偿使用的过程中,要注意坚持合理开发与保护并重,实现国有资源的可持续利用。在具体工作中,要以科学发展观为指导,将这两点统筹考虑,不能顾此失彼。

 

  第八条 开发利用国有资源应当遵循有偿使用、市场配置的原则。依法出让、出租国有资源经营权、使用权的,应当通过公开方式选择有相应资质的中介机构评估其价值,在依法设立的交易机构通过招标、拍卖、挂牌方式确定出让、出租对象。

  【解读】本条是促进国有资源市场配置方面的规定。

  开发利用国有资源要遵循有偿使用、市场配置的原则。所谓市场配置,是指依法出让、出租国有资源经营权、使用权的,应当通过公开方式选择有相应资质的中介机构评估其价值,在依法设立的交易机构通过招标、拍卖、挂牌方式确定出让、出租对象。有偿使用,就是指开发利用国有资源要向国家缴纳有偿使用收入。但法律另有规定的从其规定。

  为促进国有资源市场配置,本条规定强调两个公开,一是选择有相应资质的中介机构评估资源价值时要通过公开方式选择;二是确定出让、出租对象时要通过招标、拍卖、挂牌的公开方式确定,不包括协议这种非公开方式。

 

  第九条 单项国有资源有偿使用收入征收使用管理办法,属于全省范围内统一实施的,由省人民政府财政部门会同国有资源相关管理部门制定;属于市州、县市区范围内实施的,由有关市州、县市区人民政府财政部门会同同级国有资源相关管理部门制定,报省人民政府财政部门和国有资源相关管理部门备案。

  【解读】本条是关于制定单项国有资源有偿使用收入征收使用管理办法的授权性规定。

  我省国有资源种类多,分布不均,情况各异,其有偿使用收入征收使用管理办法有的需要在全省范围内统一实施,有的可由各地制定实施。因此,本《办法》第五条所列举的单项国有资源有偿使用收入的管理办法,属于全省范围内统一实施的,由省人民政府财政部门会同国有资源相关管理部门制定;属于市州、县市区范围内实施的,由有关市州、县市区人民政府财政部门会同同级国有资源相关管理部门制定,报省人民政府财政部门和国有资源相关管理部门备案。授权各级因地制宜地制定单项国有资源有偿使用收入征收使用管理办法,给各地贯彻落实本《办法》提供了强有力的法律支持。其原则是“分类管理、成熟一个、规范一个”。各地要充分学习本《办法》以及《湖南省财政厅关于贯彻落实<湖南省国有资源有偿使用收入管理办法>的意见》(湘财非税[2011]21号)的规定,在总结经验的基础上,加强政策研究,分类分项制定出台属于本市州、县市区范围内实施的单项国有资源有偿使用收入的有关管理制度和实施细则,建立健全国有资源有偿使用收入项目目录管理制度,不断健全和完善国有资源有偿使用收入“收、支、管、用”的办法。

 

  第十条 依法履行国有资源管理职能、代行国有资源管理权的单位应当建立健全国有资源有偿使用收入的内部财务审计制度,配合财政部门做好国有资源有偿使用收入的征管工作,如实提供国有资源有偿使用收入收支情况和资料,接受财政、审计部门的监督检查。

  【解读】本条是关于国有资源有偿使用收入执收单位执收义务的规定。

  在第三条明确规定了各级财政部门是国有资源有偿使用收入征收管理主管部门的基础上,本条进一步规定了各国有资源有偿使用收入执收单位的义务,在法律规定上为财政部门开展管理工作提供了支持。国有资源有偿使用收入的执收单位要履行以下三项义务:一是要建立健全国有资源有偿使用收入的内部财务审计制度;二是要配合财政部门做好国有资源有偿使用收入的征管工作;三是要如实提供国有资源有偿使用收入收支情况和资料,接受财政、审计部门的监督检查。

 

  第十一条 收取国有资源有偿使用收入应当按照下列程序全额缴入国库:

  (一)向缴款人开具合法有效票据;

  (二)缴款人持合法有效票据到非税收入代收银行缴纳资金,通过同级财政部门开设的非税收入汇缴结算户将应缴资金全额缴入国库。

  【解读】本条是关于收取国有资源有偿使用收入具体程序的规定。

  首先要向缴款人开具合法有效票据。所谓合法,是指经省级以上财政部门批准印(监)制的非税收入票据,不包括资金往来结算票据等其他财政票据,更不包括自制票据、作废票据等非法票据;所谓有效,是指必须在票据使用有效期内,过期票据不得开具。

  其次是缴款程序。缴款人缴纳国有资源有偿使用收入时,要持合法有效票据,按照《湖南省非税收入管理条例》的规定,缴入同级财政部门开设的非税收入汇缴结算户,由同级非税收入管理机构将款项缴入国库。

 

  第十二条 依法履行国有资源管理职能、代行国有资源管理权的单位不得使用资金往来结算票据以及自制票据、作废票据等非法票据收取国有资源有偿使用收入;不得擅自设立收入过渡账户或者将单位基本账户和其他账户作为收入过渡账户征收国有资源有偿使用收入;不得将国有资源有偿使用收入直接抵顶单位支出。

  【解读】本条是对国有资源有偿使用收入执收单位的禁止性条款规定。

  执收单位禁止性规定包括三类:

  一、关于票据的使用。国有资源有偿使用收入属于政府非税收入,收缴国有资源有偿使用收入应当使用合法有效的票据,严禁单位使用资金往来结算票据以及自制票据、作废票据等非法票据收取国有资源有偿使用收入。

  二、关于收缴账户的设置。收取国有资源有偿使用收入,必须按照《湖南省非税收入管理条例》的规定,缴入同级财政部门开设的非税收入汇缴结算户,执收单位不得擅自设立收入过渡账户或者将单位基本账户和其他账户作为收入过渡账户征收国有资源有偿使用收入。

  三、关于严格执行“收支两条线”管理的规定。国有资源有偿使用收入与其他非税收入一样,按照“所有权属国家、使用权在政府、管理权在财政”的原则,严格执行“收支两条线”,强化资金管理,不得将国有资源有偿使用收入直接抵顶单位支出。

 

  第十三条 县级以上人民政府财政部门应当加强对国有资源有偿使用收入征收、入库、支出和财政票据使用情况的监督检查,依法查处收入管理中的违法行为。

  【解读】本条是关于财政部门职责的规定。

  按照本条规定,财政部门职责包括两类:

  一、财政部门对国有资源有偿使用收入的征收、入库、支出和财政票据的使用方面的职责。县级以上人民政府财政部门是国有资源有偿使用收入征收管理的主管部门,除法律法规另有规定外,国有资源有偿使用收入应当由财政部门直接征收,也可由财政部门委托有关部门征收。其原则首先要有利于加强国有资源有偿使用收入的管理,其次是要降低执收成本。国有资源有偿使用收入必须全额缴入国库,纳入同级财政预算管理。国有资源有偿使用收入由地方政府统筹安排使用,主要用于国有资源的保护、开发和利用,法律法规已有规定的,从其规定。使用财政票据收取国有资源有偿使用收入的,其票据的使用要执行财政部门的各项规定(使用税务票据取得应税收入的,其票据使用执行税务部门的规定)。

  二、财政部门的监督检查职责。财政部门加强对国有资源有偿使用收入征收、入库、支出和财政票据使用情况的监督检查,依法查处收入管理中的违法行为,是履行《湖南省非税收入管理条例》和本《办法》所赋予的职责。财政部门加强监督检查,与国有资源有偿使用收入管理日常工作紧密相连,监督寓于管理之中,在监督中加强管理。

 

  第十四条 违反本办法规定的行为,国务院《财政违法行为处罚处分条例》和其他法律、法规已规定法律责任的,按照其规定执行;未规定法律责任的,按照本办法的规定执行。

  第十五条 违反本规定,有下列行为之一的,由财政部门或者有关部门责令改正,有违法资金的追缴违法资金,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由主管部门或者行政监察部门依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)坐收坐支、截留、挤占、挪用或者擅自减收、免收、缓收国有资源有偿使用收入的;

  (二)使用资金往来结算票据以及自制票据、作废票据等非法票据收取国有资源有偿使用收入的;

  (三)擅自设立收入过渡账户或者将单位基本账户和其他账户作为收入过渡账户征收国有资源有偿使用收入的;

  (四)将国有资源有偿使用收入直接抵顶单位支出的。

  【解读】上述两条都是关于法律责任的规定。

  违反本《办法》规定的行为,国务院《财政违法行为处罚处分条例》和其他法律、法规已规定法律责任的,按照其规定执行;未规定法律责任的,按照本《办法》第十五条的规定执行。

 

  第十六条 财政部门和其他有关部门的工作人员在国有资源有偿使用收入监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,造成有偿使用收入流失的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  【解读】本条是关于财政部门和其他有关部门的工作人员的法律责任的规定。

  本条是规定了财政部门和其他有关部门的工作人员的法律责任,是依法行政、依法理财的具体体现。本条要求各级财政部门和其他有关部门的工作人员必须要坚持“依法、依规、依程序”和“公开、公平、公正”的原则,认真履行职责,加强国有资源有偿使用收入的征收使用管理。

 

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